Het nieuwe VS burgerslachtofferbeleid: 5 lessen voor Nederland

Op 25 augustus 2022 publiceerde het Amerikaanse ministerie van Defensie het langverwachte Civilian Harm Mitigation and Response Action Plan (CHMR-AP): een document dat nieuw beleid en actiepunten aankondigt met betrekking tot hoe de VS burgerleed veroorzaakt door eigen militaire operaties gaat monitoren, mitigeren en, op een voor burgers betekenisvolle manier, afhandelen. Aanleiding hiertoe waren zowel mediaberichten over door de VS gemaakte burgerslachtoffers in Kabul (augustus 2021) en Baghouz (maart 2019) die structurele gebreken aan het licht brachten over hoe de VS omgaan met zulke incidenten, alsook herhaaldelijk aandringen van het maatschappelijk middenveld op vergaande veranderingen in Amerikaans beleid.

De gevolgen van implementatie van de CHRM-AP zullen zich niet tot de VS zelf beperken, maar zullen zeer waarschijnlijk ook effect hebben op het beleid en de praktijk van veel andere krijgsmachten, niet in de laatste plaats op die van NAVO-bondgenoten. In deze blog verkennen we de implicaties en lessen van het nieuwe VS-beleid voor Nederland. Zulke reflectie is nu zeer relevant, omdat de Nederlandse minister van Defensie Ollongren onlangs haar eigen stappenplan aankondigde waarin ze haar plannen voor beleidsveranderingen met betrekking tot omgang met door Nederland veroorzaakte burgerslachtoffers uit de doeken doet.[1] Samen met andere partijen in het maatschappelijk middenveld is PAX de laatste jaren betrokken in een voortdurende dialoog met Defensie over hoe Nederlands beleid en Nederlandse praktijk op dit terrein verbeterd kan worden. De CHMR-AP biedt een praktisch voorbeeld van hoe Defensie het type beleidswijzigingen waar PAX en andere al jaren voor pleiten, kan realiseren.[2]

De invloed van het nieuwe VS beleid op Nederland

De CHMR-AP zal twee grote gevolgen hebben voor het Nederlandse ministerie van Defensie. Deze hebben betrekking op secties 8 en 9 in het actieplan die beide gegrond zijn in de erkenning dat burgerleed veroorzaakt door bondgenoten van de VS of door een multinationale coalitie waar de VS onderdeel van uitmaakt, de legitimiteit en militair-strategische doelen van de VS kan ondermijnen. Beide secties creëren daarom verwachtingen van de VS in relatie tot het beleid en gedrag van militaire bondgenoten, zoals ook Nederland. Sectie 9 beveelt beleid aan dat ervoor zorgt dat de Amerikaanse Defensie militaire samenwerking en assistentie afhankelijk maakt van hoe bondgenoten het risico op burgerleed verminderen en – indien burgerleed zich voordoet – er op een betekenisvolle manier op reageren. De CHMR-AP introduceert hierbij het concept van tailored conditionality waarbij het stelt dat de VS veranderingen kan aanbrengen in bestaande militaire samenwerkingsprogramma’s op basis van hoe bondgenoten omgaan met burgerleed. In feite creëert de VS hiermee een verhoogde standaard waar bondgenoten aan zullen moeten voldoen als het militaire samenwerking met of ondersteuning van de VS wil waarborgen.

Sectie 10 erkent dat het onvoldoende delen van informatie tussen verschillende krijgsmachten in multinationale operaties het risico vergroot dat militair handelen burgerleed veroorzaakt. Hier is voldoende bewijs voor. Zo voerde Nederland in 2015 een luchtaanval uit boven Hawija, Irak, die tot minstens 85 burgerdoden, alsook honderden gewonden en grootschalige infrastructurele schade leidde; Nederland accepteerde deze militaire opdracht op basis van onvolledige informatie over de potentiële risico’s voor omwonende burgers, terwijl de VS toentertijd wel over deze informatie beschikte. De CHMR-AP vereist nu dat de VS zogenoemd civilian harm mitigation and response (CHMR)-beleid en -praktijk toepast in multinationale operaties, CHMR-activiteiten van bondgenoten ondersteunt en aanmoedigt, en dat het zal bijdragen aan gedeelde informatie en verantwoordelijkheden met betrekking tot het monitoren van en omgaan met burgerleedincidenten.

Kortom, de CHMR-AP beoogt de CHMR-standaarden niet alleen binnen de Amerikaanse krijgsmacht te verhogen, maar stelt ook vergelijkbare verwachtingen aan bondgenoten zoals Nederland. Het Nederlandse ministerie van Defensie is weliswaar al begonnen met het verbeteren van het beleid en de praktijk rondom burgerslachtoffers, maar er is nog veel meer nodig. Ook hier kan de CHMR-AP als voorbeeld dienen voor welke volgende stappen Nederland kan en moet zetten.

De lessen die Nederland uit de CHMR-AP kan halen

Hoewel er meer uit de CHMR-AP te halen valt voor Nederland, lichten wij hier – als vredesorganisatie die zich richt op het versterken van burgerperspectieven in internationale discussies over Protection of Civilians – drie specifieke actiepunten toe die de potentie hebben om aandacht voor de behoeften en perspectieven van burgers steviger te verankeren in militaire operaties. Tezamen zullen deze activiteiten – eenmaal in praktijk gebracht – leiden tot een beter begrip van de civiele omgeving, meer civiele inbreng in militaire onderzoeken naar mogelijk burgerleed, en tot een betere omgang met slachtoffers van militaire operaties.

1. Vergroot (militaire) kennis over de ‘civiele omgeving’: Het effectief mitigeren van burgerleed vereist een grondige kennis van de civilian environment, ofwel civiele omgeving. Hierbij valt te denken aan relevante demografische en infrastructurele kennis en een gedegen begrip van de systemen en diensten waar burgers van afhankelijk zijn. Secties 3 en 4 in de CHMR-AP vereisen dat de Amerikaanse krijgsmacht kennis over de civiele omgeving in operationele plannen opneemt en de impact van militaire operaties op deze omgeving anticipeert zodat burgerleed zoveel mogelijk voorkomen kan worden. De CHMR-AP wil in deze capaciteit investeren door zogenoemde Civilian Environment Teams op te stellen die bestaan uit inlichtingenpersoneel en experts met betrekking tot civiele en stedelijke infrastructuur en ingenieurs, om commandanten te helpen de impact van een operatie op burgers te begrijpen wanneer een doelwit wordt ontwikkeld. PAX verwelkomt deze aanbeveling, omdat het de potentie heeft om de capaciteit en kennis te vergroten om ook indirecte en langetermijneffecten van militair handelen op burgers te minimaliseren. Defensie zou in soortgelijk personeel en bijbehorende kennis en capaciteiten moeten investeren.
2. Verbeter het monitoren en beoordelen van burgerleedincidenten: Secties 6 en 7 omvatten meerdere stappen om militair onderzoek naar burgerleed te verbeteren en standaardiseren. Twee belangrijke elementen hierin zijn de erkenning van het belang van externe of non-militaire bronnen zoals informatie van getuigen, media of ngo-rapporten wanneer vermoedens van burgerslachtoffers worden onderzocht, alsook de vereiste om zogenoemde reporting mechanisms op te zetten waardoor burgers of maatschappelijke organisaties direct informatie over mogelijke burgerslachtofferincidenten aan het leger kunnen melden. Beide actiepunten zijn essentieel om te garanderen dat belangrijke informatie niet gemist wordt, maar ook om ervoor te zorgen dat burgers militairen ter verantwoording kunnen roepen. PAX heeft eerder vergelijkbare aanbevelingen gedaan aan Defensie met betrekking tot het belang van non-militaire data en heeft een rapport gepubliceerd over het belang van civilian harm reporting mechanisms met daarin ook aanbevelingen voor (effectieve) implementatie.
3. Verbeter het omgaan met burgerleedincidenten: In sectie 8 wordt erkend dat in het verleden de erkenning van en reactie op burgerslachtoffers door de VS vaak tekort is geschoten en verbeterd moet worden. Het is noodzakelijk dat burgers die leed van militaire operaties ondervinden, of hun nabestaanden, erkenning krijgen van wat hen is overkomen en dat hun leed zoveel mogelijk wordt verzacht. Onze aanbeveling aan Nederland is om hierin het voorbeeld van de VS te volgen en het belang van een betekenisvolle omgang met burgerleedincidenten te erkennen en om – vergelijkbaar met de VS – verschillende manieren van omgang hiermee beschikbaar te stellen, zoals bijvoorbeeld het uitkeren van ex gratia-betalingen, publieke of private erkenning, medische zorg, of het herstellen van beschadigde infrastructuur of bezit. PAX raadt Nederland bovendien aan om een burgerslachtofferfonds in te stellen waarmee het ex gratia-betalingen kan uitkeren indien burgerslachtofferincidenten zich voordoen.

De VS staat op het punt om een grote stap voorwaarts te maken in hoe het probeert burgerleed door eigen operaties te monitoren, minimaliseren en er achteraf beter mee om te gaan. Hierin verhoogt het tevens de verwachtingen over het beleid van bondgenoten zoals Nederland. Het Nederlandse ministerie Defensie is momenteel haar eigen beleid met betrekking tot burgerslachtoffers aan het herzien. Dit biedt bij uitstek een kans om nu zo ambitieus als mogelijk te zijn en, zoals het maatschappelijk middenveld al jaren verlangt, al het mogelijke te doen om burgers beter te beschermen.